Recommandations sur le projet d’Agence française pour la biodiversité
Suite à la publication du deuxième rapport de préfiguration sur le projet d’Agence française pour la biodiversité, le Comité français de l’UICN exprime ses recommandations sur les propositions qui sont formulées pour la création de cette agence. Contexte Le Comité français de l’UICN a mené, avec ses membres et ses experts, de nombreuses réflexions sur la gouvernance de la biodiversité en France, qui l’ont conduit à proposer, avec d’autres, dès 2007, la création d’une agence nationale. Il s’est félicité de la décision du Président de la République, à la Conférence environnementale de 2012, d’en engager la mise en place. Le Comité français de l’UICN a pris connaissance avec intérêt du premier rapport des préfigurateurs (janvier 2013). Les grandes orientations qui y sont exprimées, assorties d’hypothèses alternatives de mise en œuvre, rejoignaient globalement les positions et les espoirs de son bureau et de ses membres. L’examen attentif qu’il a fait du rapport de la phase II (diffusé en avril 2013) le conduit à préciser et à expliciter sa position. En effet, ce document ne répond pas pleinement aux orientations du premier rapport, ni à l’ensemble des aspirations de l’UICN France et de ses membres. Au moment où est annoncé un troisième rapport des préfigurateurs, le Comité français de l’UICN estime indispensable de souligner trois points qui lui paraissent devoir être profondément réexaminés pour réorienter, corriger et compléter le projet dans son état actuel, et lui permettre de répondre aux ambitions affichées par le Président de la République lui-même. 1) Le projet politique : des ambitions limitées, une organisation peu innovante, une mobilisation trop limitée de l’ensemble des acteurs de la biodiversité L’agence doit répondre aux carences, aux insuffisances et aux besoins dans la mise en œuvre de la politique nationale de la biodiversité afin que la France soit exemplaire dans le respect de ses engagements nationaux, européens et internationaux. Sa création doit constituer une valeur ajoutée claire pour progresser dans la connaissance, la sensibilisation et l’action en faveur de la préservation et de la reconquête de la biodiversité sur l’ensemble du territoire français. Sa mission doit concerner l’ensemble de la biodiversité terrestre, aquatique ou marine, ordinaire ou remarquable, de métropole et d’outre-mer. Parmi ses chantiers prioritaires figurent notamment la mise en œuvre de la Trame verte et bleue, des plans nationaux d’action pour les espèces menacées, des stratégies de création d’aires protégées terrestres et marines, du plan national d’action pour les zones humides, des atlas de la biodiversité communale, du réseau Natura 2000 (directives Habitats et Oiseaux), des directives cadre sur l’eau et sur les milieux marins. L’agence doit contribuer à la mise en œuvre des engagements du gouvernement sur la Stratégie nationale pour la biodiversité, en application du plan stratégique de la Convention sur la diversité biologique. Elle doit aussi renforcer la cohérence de la politique nationale de la biodiversité avec les autres politiques publiques (agriculture et pêche, transports, urbanisme, etc.) dans les territoires. Le projet développé dans le rapport de phase II se borne à envisager le regroupement de tout ou partie de structures institutionnelles de l’Etat et de leurs moyens financiers et humains déjà consacrés à la biodiversité. L’analyse des « bénéfices à en attendre pour les politiques de reconquête de la biodiversité et de la qualité des ressources naturelles », est reportée, dans la conclusion de ce rapport, à la phase III, alors qu’elle nous semble devoir être un préalable. Cela renforce la perception que l’on peut avoir du projet dans son état actuel : un « meccano » assemblant des structures existantes dans un établissement public de l’Etat sans que les conditions dans les quelles pourraient être parties au projet les autres acteurs publics et privés soient évoquées. Cette solution, juridiquement très peu imaginative, est par exemple un recul par rapport à l’ouverture fructueuse qu’avait permise le choix d’une structure plus souple et plus moderne (un GIP en l’occurrence) pour l’Atelier technique des espaces naturels. Le rapport constate d’ailleurs ce recul : les collectivités locales et les organismes de droit privé, dont certaines associations de conservation de la nature, aujourd’hui engagés dans une action commune à l’ATEN ne pourraient poursuivre cette collaboration dans les mêmes conditions d’engagement et de participation aux décisions. Le Comité français de l’UICN souligne qu’à ses yeux, la reconquête de la biodiversité et de la qualité des ressources naturelles justifie que la future Agence française de la biodiversité s’ouvre, au-delà de l’Etat lui-même, à tous ceux, collectivités territoriales, ONG, etc.qui agissent déjà et souhaitent s’impliquer plus encore dans ce projet commun. Sans remettre en cause l’intérêt d’une réorganisation et d’une rationalisation des moyens de l’Etat, et le principe de la création pour cela d’un établissement public dédié, il souhaite que soit créée, avec lui et autour de lui, une structure plus souple, plus ouverte, plus évolutive, permettant de rassembler les forces vives de la nation. La forme juridique du GIP a été évoquée, mais d’autres formes de groupement, de consortium (c’est le terme utilisé dans la note du Comité français remise aux préfigurateurs en novembre 2012), ou de fédération peuvent être imaginées. 2) L’organisation et la gouvernance du projet d’établissement public : une cohérence et une lisibilité à améliorer Le projet propose une organisation dans laquelle certains organismes sont fusionnés dans l’Etablissement public, d’autres partiellement intégrés, d’autres étant maintenus en dehors, et n’étant liés à lui que par des conventions par essence précaires. Les choix proposés sont parfois surprenants. Alors qu’une organisation plus rationnelle des fonctions de police de l’environnement s’impose, l’ONEMA est par exemple intégré, quand l’ONCFS, dont les compétences et les actions en matière de biodiversité sont incontestables, est exclus. En outre, en limitant l’Agence à un établissement public de l’Etat fermé, on se prive de l’opportunité d’inventer une gouvernance plus souple et plus équilibrée, des responsabilités mieux partagées, des coopérations plus adaptées à chaque problématique et à chaque territoire (connaissance de la biodiversité, biodiversité marine, Outre-mer par exemple), et des interventions plus lisibles pour les citoyens, en ménageant l’identité et l’efficacité des structures participantes (création et gestion des aires marines protégées, ou positionnement des parcs nationaux